地方债既要开好前门也要堵住后门

地方债既要开好前门也要堵住后门

2020年是地方政府债券全面自发自还五周年。五年来，地方债管理取得重大进展，但风险仍然不容忽视。

2014年修订之前的《预算法》禁止地方政府举债。但现实中地方政府收支缺口客观存在，预算很难平衡，不举债便无法弥补收支缺口。所以，尽管不合法，地方政府债务还是暗中野蛮生长，规模惊人。当然，这都是在规避《预算法》禁令，用各种方式巧妙进行的。我国首次认可地方举债是在1998年。当时全国人大常委批准增发1000亿元国债，并允许将其中的一部分转贷给地方使用。这实际上是中央代地方发债，融资成本地方承担。1999~2004年这一制度被沿用，其后改变了做法，采用中央代地方发债方式为地方政府举债融资，这部分债被称为地方政府债券，由地方使用、偿还，列入省级公共预算管理，省级政府可把本省债券额度再转贷给市、县级政府。

2015年，新修订的《中华人民共和国预算法》施行，在法律层面赋予了省级政府发行地方政府债券的权利，明确地方政府债券是地方政府举债融资的唯一合法渠道。地方政府债券开始全部由各省、自治区、直辖市、计划单列市自发自还，实现了地方政府举债融资机制的重大创新。那么，地方政府自发自还债券，有什么意义呢？

首先，降低了地方债的融资成本。发行地方政府债券，将地方政府举债融资方式由以银行贷款为主转化为以政府债券为主，实现了从平台间接融资向政府直接融资的转变。传统上以银行贷款为主的地方债务，利息较高，平均举债成本在10%左右，地方偿债负担沉重。2015年以来，地方政府债券平均发行利率约为3.5%，降到银行利率的三分之一，地方政府可以节省大量利息成本。

其次，开展债务置换，防范重大风险。2015年之前积累的数额庞大的债务，主要是以银行贷款为主的债务，贷款期限较短，利率较高，偿还压力很大。实行自发自还发行债券政策后，那些利率高而期限短的贷款，可以被置换为利率低而期限较长的债券。2015年以来，各地共发行置换债券12.36万亿元，置换清理甄别后纳入预算管理的其他形式地方政府存量债务，保障了地方偿债资金充足，防止了可能出现的偿债资金链断裂。发行置换债券将此前以银行贷款为主要形式的存量债务置换为地方政府债券，降低了信用风险，增强了流动性，改善了金融机构资产质量。

再次，活跃了资本市场，丰富了投资品种。五年来，地方政府债券规模快速增长，2020年5月底余额占整个债券市场的比重达到23.1%，成为我国债券市场第一大品种。债券品种日益丰富，期限涵盖1年至30年，满足了投资者多样化的投资需求；债券用途不断拓宽；投资群体更加广泛，自贸区发行、商业银行柜台发行等成功推出，成为备受各类投资者青睐的优质投资品种。地方政府债券作为“银边债券”全面登上债券市场舞台，地方政府债券市场成为我国多层次资本市场的重要组成部分。

最后，更加公开化市场化。地方政府积极配合评级机构开展信用评级，采取“公开报名、专家评审、择优选取”的招标方式，公开遴选信用评级机构，提高债项评级公信力，注重存续期跟踪评级的披露；扩大信息披露内容，在财政收支年度决算数据编制完成前，主动公开预算执行情况，增加披露新增专项债券项目信息披露模板等。

地方政府自发自还债券，是地方债管理“开前门堵后门”非常重要的举措。按照“开前门堵后门”的思路，国家允许地方政府名正言顺地在资本市场发行债券，地方政府合法合规地从资本市场融资，满足地方发展的需要。事实上，“开前门”与“堵后门”只有同时发力，才会真正有效。从资本市场发行债券融资，是地方政府举债融资的唯一形式，此后地方政府将不得通过融资平台从金融机构获得贷款，地方政府从金融机构贷款产生的债务将不被中央政府承认，此类债务将成为违规债务，也被称为隐性债务。真正开好前门，堵上后门，地方债就规范了，风险就可控了。

显然，地方债管理在“开前门”取得骄人业绩的同时，“堵后门”却并不如意。通过后门违规融资形成的地方债之所以风险严峻，在于正如其名称“隐性债务”所昭示的隐蔽性。因为隐蔽，不管中央政府还是专家学者都无法准确弄清楚全国各地隐性地方债的规模和结构。地方政府隐性债务主要集中于数量庞大的地方投融资平台上，银行宽松的信贷以及来自“影子银行”和其他非标融资渠道的资金助长了融资平台债务的激增。存量的隐性地方债正如冰山，人们看到的只是露出水面的部分，而隐没在水下的部分人们看不到；增量的隐性地方债，它是如何产生的，如何不断壮大的，也非常隐蔽神秘，除了实际操作者，他人很难发现，遑论监督问责。

今年疫情的暴发，对各地经济和财政收支都带来巨大影响。在收支矛盾加大的情况下，地方政府违规举债的冲动会加剧；而财政状况不好的情况下，地方政府偿还隐性债务的能力受到限制，偿付风险也加大了。近些日子媒体披露的有些贫困地区欠债难还，有些地方挪用挤占教育经费等现象，与地方政府隐性债务问题是紧密结合在一起的。所以，在地方政府债券开前门取得不小成绩的同时，对于地方债尤其从后门违规举借的地方债的风险问题，仍然时刻要给予足够的警惕。

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