地方政府专项债券应严防偿付风险

地方政府专项债券应严防偿付风险

自2015年财政部积极推动地方政府债券管理改革以来，地方政府专项债券在支持重点领域和补短板项目建设方面发挥了重要作用。尤其是在新冠肺炎疫情的形势下，专项债更成为实现“六稳六保”目标的重要手段，取得了明显成效。

但事情总有两个方面。近年来专项债规模大幅攀升，远超偿债主要来源的地方政府性基金收入，而部分专项债项目收益“注水”，过高估计专项收入，也潜藏风险。日前，财政部发布了《关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见》。《意见》明确，地方财政部门应当强化专项债项目的全过程管理，对专项债项目“借、用、管、还”实行逐笔监控，确保到期偿债、严防偿付风险。这是未雨绸缪的重要举措。

近年来，新增专项债发行呈现两个特点：一是发行规模总体持续扩大，二是还债期限持续延长。2015年至2019年，新增专项债发行限额分别为1000亿元、4000亿元、8000亿元、13500亿元、21500亿元。到了今年，部分因为新冠疫情的影响，专项债的发行规模进一步大幅增加：截至10月底，今年累计发行新增专项债35466亿元，全年这一规模预计接近37500亿元。

2018年和2019年地方政府债券的平均发行期限分别为6.1年和10.3年，今年前三季度已上升至15年，这当然包含专项债发行期限的延长。发行期限的延长，虽然可以更好地匹配项目建设周期，但一些专项债项目期限明显过长，存在人为将偿债责任后移的不良倾向，这使得地方政府还债压力减小，某种程度上也助长其举债的“热情”。借债是我，还债未必是我。简单举例来说，一个地方地铁修起来了，场面上很好看，但有多少人乘坐，能否产生效益，将来的债务怎么还，那就是以后的事了。

要严防专项债带来的偿付风险，就必须从四个方面做文章，也就是管好上述《意见》中所说的“借、用、管、还”四个环节，其中，“借”和“还”把住了两头，是关键中的关键。

首先要看“借”，就是说谁具有“借”的主体资格，给谁借，借多少。

专项债发行要与地方政府偿债能力相适应。对于一些本来债务负担较重、债务率较高的地区，要注意防范债务风险；对于政府债务负担较轻、债务率较低、偿债能力较强的地区，则可以相应分配更多份额。虽然说需要避免“马太效应”，但专项债毕竟有其特殊性，所投入的项目收益能否顺利实现是关键。至于地区平衡发展等问题，可以采用其他的投入方式去解决，未必是用专项债。

同时，要确定好“借”的资格，还要专项债发行更加市场化，杜绝行政干预。

上述《意见》指出，要不断完善地方债发行机制，提升发行市场化水平。地方财政部门、地方债承销团成员、信用评级机构等第三方专业机构应当进一步强化市场化意识，按照市场化、规范化原则做好地方债发行工作，要从源头上设计策划好项目，增强项目经营性收益的确定性，坚决杜绝行政干预和所谓的窗口指导。

其次是要严格“还”的责任，要使专项债的相关信息更加公开、透明。

对专项债来说，有收益才有还本付息的能力，随着上述《意见》的出台，一些没有前景的项目具体情况捂着盖着是不行了。因为《意见》要求，地方财政部门应当进一步加大专项债信息披露力度，充分披露对应项目详细情况、项目收益和融资平衡方案、第三方评估意见等。地方债存续期内，应当于每年6月30日前披露对应项目上一年度全年实际收益、项目最新预期收益等信息。如新披露的信息与上一次披露的信息差异较大，应当进行必要的说明。

总之，当前专项债的发行规模不断扩大，而所投入的项目有的良莠不齐，一些项目带有地方急于发展的色彩，有的项目甚至连运营期间的利息都无法支付，这都值得警惕。上述《意见》从“借、用、管、还”四个环节入手正是抓住了问题的关键。

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